作者：李玉峰 徐璞 上海海洋大学经济管理学院教师、上海社会调查研究中心上海海洋大学分中心特约研究员
为深入贯彻习近平总书记提出的食品安全“四个最严”的要求，进一步强化食品安全工作，更有效地保障公众食品安全，《上海市食品安全条例》（简称新《条例》）由上海市第十四届人民代表大会第五次会议于2017年1月20日通过并公布，并自2017年3月20日起施行。2011年7月29日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《上海市食品安全条例》同时废止。
新《条例》具有以下亮点：一是落实食品企业“全过程”食品安全管理工作责任，提出了较《食品安全法》更严格的食品安全企业标准；二是扩大了监管面，将农村集体聚餐、食品展销会、酒类生产、举办活动餐饮配送均纳入监管范围；三是实施了无证照餐饮备案制，进一步完善了食品摊贩及小餐饮店的管理措施；四是加强网络食品安全的监管工作，明确界定了网络食品交易第三方平台、入网食品经营者的准入标准和食品安全责任，规定了网络交易食品储存、运输和配送要求。上海社会调查研究中心上海海洋大学分中心在2019年对新《条例》的实施情况展开调研。
一、上海公众关注食品安全但对新《条例》内容了解程度低
调研小组对上海居民进行了调查问卷，接受调查的居民覆盖整个上海行政区域，不仅包括城市中心地区还包括郊区和上海远郊地区。调查显示，上海居民对食品安全的关注程度较高（占79.1%），且总体满意度较高（占65.5%）。此外，居民认为不同地方购买食品的食品安全保障程度不同，居民对大型超市、购物中心较为信任。新《条例》针对食品生产加工小作坊和食品摊贩有专门的章节进行规定，并对其进行整改。调查表明，新《条例》颁布后居民认为学校、住宅周边的食品安全状况有比较大的改观（占88.0%）。但即便如此，居民对学校、住宅周边的食品安全状况满意度较低（仅占28.4%）。
居民虽然对食品安全的关注度非常高，但对相关的法律法规认知度较低（不了解占比60.2%）。对居民法规宣传教育工作还可以加强（74.3%的居民表示愿意参加条例学习），有37.7%的居民想通过网络课方式学习，12.2%的居民希望通过路演的方式了解，22.3%的居民愿意通过社区课堂来学习，25.7%的居民接受关于食品安全的纸制宣传册。居民参与食品安全监督一个重要方式是发现有食品安全隐患的情况向相关部门进行举报，但对食品药品投诉举报热线12331，只有15.4%的居民选择正确，有60.5%的居民选择了“不知道”，很多居民错选了市民热线12345。
二、企业实施面临的主要难点
调研小组以一对一发放的形式，对农产品种植养殖企业、食品生产企业、食品批发零售企业、小型餐饮店进行了调查。调查认为，新《条例》颁布后食品安全监管工作取得了新成效，但在实现“从农田到餐桌”的全过程食品安全管理过程，企业实施新《条例》存在以下实施难点：
难点一：企业食品安全管理制度和细则的制定。新《条例》对企业食品安全管理制度提供的是原则性、通行性的要求，但落到企业实际工作中，一些细节方面并没有进行清晰的说明与解释，也可能会出现企业理解的异同。同时，不同企业间由于流程、工艺不同，新《条例》的具体执行标准在行业内难以统一或供企业相互参照，这也对行业食品安全管理工作细化造成一定困难。
难点二：农业投入品环节、低温运输环节存在投机可能。农业投入品的来源渠道复杂、销售无固定场所，种植养殖过程则由于各环节变量因素太多（例如天气、气候等原因），使得企业对该环节的控制存在缺漏。农产品的检验控制，需要投入设备和人员，主要依靠企业自觉性，就可能存在投机行为。目前市面冷链原物料运输商无法做到全程GPS温湿度监控并符合冷链原物料贮存温度，食品企业会制定严苛管控要求，但运输企业会存在节约成本考虑，导致具体监管实施难。
难点三：零售端食品追溯存在困难。一方面，食用农产品的信息追溯和散装农产品的追溯较为困难，目前也没有业界所公认的可靠的追溯方式；另一方面，零售端的仓库管理方式、业态多样化等更容易导致追溯难问题出现。此外，食品供应链上不同环节追溯系统的统一也存在很大的困难。
难点四：新产品研发备案难。目前新《条例》对新产品的备案工作没有明确的规定，如果企业研发出了新产品，备案时只能挂靠在现有食品分类中的某一类，影响食品企业产品创新与宣传。比如最近一些现制现售的自动售卖机（天使之橙、冰淇淋机、咖啡机等），由于没有标准只能单位内部有限推广。
难点五：人员培训时间保证难。一方面，《条例》要求集中培训，但日常企业人员培训更多是体现每天的食品生产过程中，集中培训势必使得企业培训实施成本提升；另一方面，在培训资金方面，政府提供了一些支持，但企业对接存在信息不对称的问题。
三、实施新《条例》的建议
为了更好地促进新《条例》的实施，我们认为，需要注意把握以下四个重点。
一是强化执法落地与形成奖罚分明常态机制。目前，国家法律法规与新《条例》中，对于部分食品安全违法行为的罚责仍然过轻，加之犯罪认定困难，给投机分子留下“空间”。因此，法规的落实、执行和落地，需要强劲有力的配套惩罚措施加以配合，形成奖罚分明常态机制。
二是多部门合作解决小餐饮“居改非”问题。在对食品摊贩和小餐饮的管理工作中，“居改非”是监管执法工作的一大难点，目前仅靠举报，处理方式是和居委会合作，劝离或强行逼停，执法成本高。公安、消防部门等相关部门希望能有指导文件规范权责协同监管。
三是促进企业与行业协会、科研部门的交流。行业协会对食品安全管理工作起到了有效的辅助，比如支持培训、认证，新政审核等，政策可以多鼓励。同时，企业希望能够有效增加与学术界、其他企业、行业协会的交流。
四是多渠道食品安全知识宣传普及。公众参与食品安全治理是建立科学食品安全风险决策机制的关键。政府在食品安全管理工作中，除加强对企业的管制和约束外，需要加强对消费者、国民、员工的意识教育。目前食品安全知识宣传方式单一，效果不明显，宣传工作不能临时抱佛脚，需要常期渗透。
四、未来《条例》修订的建议
为了更好完善新《条例》监管效率与效果，应在条件成熟的基础上，结合具体的执法实践进一步完善。
一是进一步细化与完善《条例》中相关条款和标准的解释。新《条例》的细化与具体条款和标准的解释，不仅影响企业执行《条例》的效果，也影响到执法效率。可根据食品企业类型，邀请企业一线管理人员、行业协会人员、一线执法人员等组成专家小组，共同讨论、确定具有可操作性的标准解释细则。
二是补充新产品临时备案制及对新兴食品业态的监管。对新兴事物的监管和反应要及时，可设定一个临时备案类别或颁发临时生产许可，等同类产品成熟以后，再制定相关的分类和细则。
三是改进对企业食品安全培训工作认定方式。新《条例》仅有关于培训时间的要求，但没有关于培训形式的说明。建议针对企业内不同层次的人员，分类设定培训内容、时间和标准。此外，在对企业的食品安全培训补助方面，企业也期待明确的申请流程和负责部门，便于企业申请补贴。
四是补充传谣、恶意投诉的处罚条款。在食品行业，恶意投诉、不良职业打假人也时有存在。同时，对食品安全传谣的处罚，也缺乏具体规定，建议进一步完善以帮助维护食品企业正常利益。
（来源：《中国食品安全报》，2020年5月7日，https://mp.weixin.qq.com/s/ql1bS9KMohORamclVHBwgQ）